2022年亚太地区安全评估

国际战略研究所(IISS)最近在其官网上发布了最新战略报告《2022年亚太地区安全评估》,它是涵盖亚太地区重要战略、地缘政治、经济、军事和安全趋势的一系列出版物中的第九份。

国际战略研究所(IISS)的最新战略档案《2022年亚太地区安全评估》是涵盖亚太地区重要战略、地缘政治、经济、军事和安全趋势的一系列出版物中的第九部分。

在本期《亚太地区安全评估》付印之际,乌克兰战争使国际安全黯然失色,甚至在欧洲以外的世界也是如此。这是二战结束以来非洲大陆上最激烈的冲突;无论持续多久,如何结束,都必将对亚太地区产生重要影响。其中一些后果已经显现。然而,与此同时,自20年前IISS香格里拉对话进程开始以来困扰亚太地区的许多相同的国际安全问题仍然突出,即使形式有所改变。

第九版年度亚太地区安全评估详细讨论和分析了这些经久不衰的亚太安全问题。其中突出的问题是该地区大国之间的关系,以及它们与亚太地区中等大国和小国之间的关系。美国政策对该地区安全的影响是一个重要的焦点,特别是在华盛顿不断发展的印太联盟和伙伴关系方面;拜登政府对台态度;该地区的空中和海上行动;以及中美竞争的核武器和技术动态。

中国日益重要的地缘政治角色在许多章节中显得尤为突出,其中突出强调了它对台湾安全构成的挑战以及其湄公河上游活动对东南亚大陆的影响。重要的是,还有一章旨在促进更好地理解中国对亚太安全的看法。

虽然许多章节主要关注中国和美国的地区安全政策以及中美竞争,但本版还讨论了日本试图在“不陷入灾难的情况下”维持与中国的竞争、印度作为大国崛起的努力。地区(及其与四方安全对话或四方的参与)以及欧洲成为亚太地区更重要安全参与者的潜力。最后两章分别评估了环境安全作为中国与东南亚国家关系的一个方面,以及气候变化有望在中期及以后对一系列现有区域安全问题产生的日益重要的影响。

在开篇一章中,阿什利·汤森德(Ashley Townshend)和詹姆斯·克拉布特里(James Crabtree)认为,十多年来,美国一直在“努力优先考虑”该地区,加强其军事态势并使其联盟和伙伴关系网络现代化,以推进必要的“集体方法”区域防御战略。他们写道,拜登政府在将美国从阿富汗解救和管理乌克兰战争方面表现出战略构思,同时试图优先考虑其与中国进行战略竞争的公开目标。

然而,这些步骤不足以提升美国作为该地区主导力量的地位。加强美国地区军事态势的努力主要是渐进式的,国防开支计划不足。新的AUKUS伙伴关系和其他联盟改革“将需要数年时间才能获得回报”。作者得出的结论是,如果华盛顿“有任何希望维持有利的印太力量平衡”,就需要加强其“优先排序、姿态和伙伴关系”的努力。

正如常驻美国的分析师孙云(Yun Sun)在她的章节中强调的那样,从北京的角度来看,美国的地区军事存在、联盟和伙伴关系——现在包括AUKUS和四方——对中国的国家安全目标构成重大安全挑战。

尽管中国在其所在地区已成为一个更强大且日益活跃的参与者,但其领导层认为,当美国努力加强其自身的地区安全角色时,该国无法获得安全。用孙的话说,这两个大国的地区战略前景“日益敌对”。台湾已成为中国和美国最有可能发生军事冲突的潜在爆发点,尽管俄罗斯入侵乌克兰几乎肯定会使北京报道的对该岛动用武力的计划复杂化。

在关于加强台湾安全和减少台海冲突可能性的章节中,布伦丹·泰勒(Brendan Taylor)认为,“至少在本世纪末之前”,中国不太可能试图以武力吞并台湾。他指出,乌克兰战争凸显了不能忽视攻击者所面临挑战和防御者力量的重要性。同时,对和平最严重的风险将是由“意外、误判或误解”导致的意外台湾冲突,凸显需要“更强大的危机管理和规避机制”。

然而,随着时间的推移,尽管台湾、美国和美国盟友努力加强对袭击的威慑,但军事平衡可能会开始果断地向仍处于崛起中的超级大国中国倾斜。根据泰勒的说法,这种转变可能会降低美国安全保证的可信度,并可能对这一可能爆发点产生巨大影响。

该地区另一个突出的潜在爆发点是朝鲜半岛。回到他在前几期《亚太地区安全评估》中谈到的有关朝鲜核武器和导弹计划的问题,艾丹·福斯特-卡特(Aidan Foster-Carter)认为,“全球对朝政策全面失败”。朝鲜的武器计划仍在继续,平壤于2022年3月测试了一枚洲际弹道导弹——结束了此类测试四年的暂停。

与此同时,由于朝鲜在经济上对中国的依赖,北京的影响力也在扩大。福斯特-卡特总结说,尽管朝鲜“永远不会同意完全无核化”,但如果美国及其盟友想要挑战北京对平壤的影响并对后者的核武器和导弹计划施加一些控制,他们可能需要提供“由于惩罚已被证明是无效的,因此激励措施更加有力。

朝鲜并不是该地区唯一的核挑战。正如杰弗里·G·刘易斯 (Jeffrey G. Lewis) 在他的章节中强调的那样,美国和中国在发展各自战略核力量方面的竞争日益激烈。然而,双方显然对对方的核动机了解有限。目前尚不清楚中国是在寻求恢复其威慑力量的可信度,还是更雄心勃勃地试图发展一种强制性核能力。

然而,正如刘易斯所说,这两个大国“在避免核战争方面有着共同的利益”,这可以为他们探索如何稳定双边核动力提供基础。一个起点可能是一份关于战略稳定的联合声明,在该声明中,美国可以否认对否定中国核威慑的任何兴趣,而中国则“可能拒绝对数量均等的兴趣,同时也明确表示它不寻求破坏美国为其地区盟友提供的扩展威慑”。

皮特A•达顿(Peter A. Dutton)关注中美军事竞争的另一个维度:他们在东亚海上的空中和海上行动。他注意到自2010年以来中国在台湾附近的探测飞行急剧增加;中国海军、海岸警卫队和海上民兵在东海和南海的广泛行动;美国的航行自由行动,特别是在南中国海,基于国际海洋法回应中国的行动。

达顿认为,中国和美国在该地区相邻的军事行动是“更广泛的权力斗争的日常战术工具”。存在“战术危机”的“非常真实”的风险,正如泰勒在他的章节中所说,达顿建议应该扩大维持稳定的机制,增加所有官方级别的对话,以及“半官方和非政府对话”。

中美竞争绝不仅限于军事领域。相反,它是多维的:正如保罗·特里奥洛(Paul Triolo)所认识到的那样,自2015年美国记者首次使用“技术冷战”一词以来,美国与中国的技术竞争——通过华盛顿的政策决定和监管行动进行——愈演愈烈。特里奥洛认为,技术竞争对半导体供应链的压力越来越大,再加上人工智能和量子计算等“新兴技术领域的脱钩”,可能对亚太地区的安全构成越来越大的风险。

一个特别的危险是,由于美国收紧出口管制和华盛顿更广泛地使用外国直接产品规则,中国可能会因台湾在先进半导体制造业中的作用而“陷入困境”。特里奥洛认为,在最坏的情况下,如果台湾作为半导体制造基地不再对中国具有重要意义,那么军事行动可能会变得更有可能。

尽管当代中美关系在各个方面都可能被描述为越来越对抗,但许多美国盟友和伙伴都试图与北京保持关系,在这种关系中仍有可能进行重大合作。迈克尔•格林(Michael Green) 和尼古拉斯•塞切尼(Nicholas Szechenyi)认为这对日本来说肯定是正确的。

在过去十年中,鼓励美国和其他“志同道合”的国家根据“自由和开放的印-太地区”的愿景制定对华制衡战略,保护敏感技术并通过四方加强合作,东京现在正试图定义“如何在没有灾难的情况下与中国竞争”——换句话说,如何在保持有利的经济和外交联系的同时加强日本自身的军事能力并发展友好国家网络“致力于塑造一个没有胁迫和有利于基于规则的秩序的区域环境”。作者认为,日本在与北京的关系中“寻求平衡”可能再次“成为美国未来战略的重要塑造者”。

与日本和美国的紧密联盟形成鲜明对比的是,印度长期以来一直强调其“战略自治”。然而,正如坦维·马丹(Tanvi Madan)在“印度与四方”中解释的那样,该国“对中国的看法不断变化”——尤其是受到其对中国在有争议的喜马拉雅边界沿线的挑战日益担忧的影响——促使新德里决定重新参与2017-2019 年与澳大利亚、日本和美国的四方对话(Quad)模式,然后在2020-2021年加强参与。

马丹解释了四方对印度的“多重目的”,但也指出了新德里参与的潜在障碍,包括战略自主的持续吸引力、寻求与中国“稳定”以及对其他四方成员热情度的敏感性。虽然承认现在评估乌克兰战争对四方的影响还为时过早,但马丹指出了认为欧洲冲突可能会增加该集团的“实用性和必要性”的原因。

在“欧洲和印-太地区:不断发展的安全参与”中,雪莉•李(Sheryn Lee)和本•斯格瑞尔(Ben Schreer)提请注意几个欧洲国家(最著名的是法国和英国,还有德国和荷兰)以及欧盟和北约在该地区的安全事务中的作用。他们更大程度的参与是对中国日益增长的实力和以与欧洲利益相矛盾的方式重塑地区和国际秩序的努力所带来的挑战的回应。

自乌克兰战争爆发以来,北京和莫斯科之间的战略合作变得更加明显,这一发展可能使欧洲在面对中国挑战时“情绪进一步强硬”。然而,欧洲对亚洲安全的新关注基本上是试探性的,并且在各个欧洲参与者之间基本上没有协调。作者主张采用“地缘政治方法”,让这些行为体与美国和主要地区行为体更密切地合作。

事力量在地区安全等式中发挥着越来越重要的作用,并且是本书大部分章节的重点。然而,并非所有亚太国家面临的重要安全问题都是军事性质的。布赖恩·艾勒 (Brian Eyler) 在《中国作为上游河岸国家:对东南亚的影响》一文中着眼于中国在湄公河上游的大规模水坝建设计划是如何受到北京推动“清洁能源”和减排目标,改变了河流系统的水文,给下游东南亚国家造成生态危机以及水和粮食安全挑战。自2018年以来,中国已经改变了其活动,但不足以显着减少筑坝带来的威胁。艾勒写道,更有效地应对这一挑战,需要中国、下游国家及其发展伙伴之间更密切的合作。试图让下游国家在地缘政治上“选边站”可能会破坏这种努力。

在最后一章,杰夫瑞•马索(Jeffrey Mazo)对气候危机对亚太安全日益增长的影响进行了全面评估,强调该地区高度暴露并容易受到本世纪剩余时间预计的全球变暖所产生的气候变化的影响。这些变化可能会减缓经济增长并导致粮食、水和能源不安全,并对区域战略图景的重要组成部分产生重大潜在影响。

就中国而言,增长放缓可能会推迟地区力量平衡的预期转变。马索写道,朝鲜是该地区最有可能发生“与气候变化相关的严重事件”的地方,这可能“引发重大危机或爆发武装冲突”。气候变化还可能增加印度河流域发生危机的可能性,改变南海的风险计算,并影响太平洋和印度洋军事基地的可行性。

本卷的一些章节在出版前不久进行了更新,以反映乌克兰战争对作者所讨论的亚太安全方面的各种直接影响。可以想象战争对地区安全的其他后果。一是关注其对地区力量平衡的潜在影响,特别是冲突最终会加强还是削弱中俄战略目标和政策协调的一致性;那些依赖俄罗斯武器的地区国家是否会重新调整与莫斯科的关系;是否会分散美国对其印-太安全承诺的注意力;以及它如何影响欧洲在亚洲安全中的新兴利益。

在作战和战术层面上,几乎可以肯定,这场战争的进程让亚洲观察家感到惊讶,就像欧洲、美国和其他地方的观察家一样。该地区的许多政府和武装部队现在可能需要重新评估他们是否真正拥有他们之前声称的军事能力。一个更具体的问题——与战争对台海冲突可能性的潜在影响有关,这是本卷中几位作者讨论的主题——涉及中国人民发动重大进攻行动的能力和准备情况。然而,这些都只是早期的反思:只有随着2022年乌克兰冲突的展开,才能对这一主题进行更全面的评估。

无论乌克兰战争如何进展,大规模国家间冲突的爆发都清楚地提醒人们,如果外交和威慑失败会发生什么。它强调了亚太地区各国政府在确保维护和平与安全方面所承担的重大责任。该地区的安全问题仍然像以往一样严重和紧迫,对战争危险的自满——以及在使用军事工具时可能出现的误判——会带来重大风险和潜在的巨大成本。

在此背景下,2022年IISS 香格里拉对话的重新启动意义重大,为部长、政策制定者和专家提供了就地区防御和安全挑战的全方位进行公开和私下辩论的绝佳机会。我们希望本期《亚太地区安全评估》提供的分析将有助于在对话期间和更广泛的范围内进行重要、及时和与政策相关的讨论。

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